新常态下开发区改革创新之道

    开发区是人类社会发展到一定阶段的经济组织形态，世界上最早的开发区叫自由经济区或自由贸易区。尽管名称不同，但其实质都是一国或地区，为加快本国或本地区经济发展，在主权范围内，在特定的区域实施特殊的经济政策。1228年，法国南部马塞港诞生了世界上第一个自由经济区。1367年，德意志北部的几个城市成立了类似自由区的汉萨同盟；1547年，意大利在西北边的热那亚湾设立雷格亨自由港，这个自由港后来又叫自由贸易区，也就是今天世界上统称为经济开发区的雏形。随着世界经济发展，开发区组织形态逐渐走向成熟。尤其是到了19世纪，欧洲发达国家需要扩大与海外贸易，创建了以自由港为标志的开发区，且数量越来越多。特别是在全球化浪潮推动下，很多国家在开发区内建立出口加工区，把出口和加工连为一体。这种加工区最早出现在英国的爱尔兰，后又迅速传播到北欧、东欧、亚洲、北美和南美洲。上世纪70年代，以美国为首的西方发达国家发展高新技术产业，成立了若干个高新技术产业开发区，以大学和科研单位为依托，集研发、生产和销售为一体，大大丰富了开发区的内涵。可以说，以开发区组织形态发展经济，已成为世界经济发展方式的通行选择。

    伴随着改革的大潮，中国开发区走过了37年，一直是改革开放的“排头兵”、体制机制创新的“试验田”、经济发展转型的“新引擎”、招商引资的“主战场”，为中国经济发展作出了不可替代的重大贡献。回顾中国开发区发展历程，从1980年建立4个经济特区，到1984年的14个沿海开放城市兴办经济技术开发区，到2015年，国家级经济技术开发区已经发展到219家，边境经济合作区17家。除此以外，国家级高新技术产业区有156家，还有保税区、出口加工区等专业性功能区。据统计，我国各级政府批准设立的各级各类开发区（园区）有5400余家。仅以219家国家级开发区为例，2016年GDP总量8.93万亿元，占全国GDP的12%，一直保持两位数增长，人均GDP达到40万元，土地贡献率16亿元/平方公里。

    目前，国家发改委正在对全国开发区目录进行审核，对开发区创新发展、集约发展和绿色发展提出了新要求。适应经济新常态，加快开发区创新发展，应从本地实际出发，把开发区建设和发展放到全国乃至世界经济大局中谋划，按照中央的决策部署和要求，推动开发区不断改革创新、持续健康发展。

    深刻把握开发区功能定位，突出创新与发展并重

    开发区大多设立在城镇的边缘，依托城市基础设施的延伸，形成了城（城镇）、区（开发区）互动发展新格局。30多年来，开发区一方面支撑了本地的经济发展，另一方面为城市居民就业和加快新型城镇化进程作出了应有的贡献。没有开发区的发展，就没有城市的今天，也没有各个地区的经济快速发展。

    当前，我国经济进入新常态，开发区要有危机感和紧迫感，增强“二次创新创业”意识，要由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差别化竞争转变，由硬环境见长向软环境优化转变。只有深刻认识中国开发区创新发展的内涵和定位，突出创新与发展并重，发挥开发区要素集聚优势，通过产业联动带动开发区创新发展，才能实现体制机制创新、产业结构创新、产品设计创新、生产流程和经营模式创新等，实现经济社会协调发展、绿色发展。

    例如，北京市在贯彻“京津冀协调发展”过程中，突出发展与疏解并重，使非首都功能向外转移。3年多来，他们已向外转移1300多家一般制造业企业，其中半数以上转移到相邻的河北省、市（县区）开发区，仅转移到沧州开发区生物医药园区的北京市医药企业就有59家，投资额达243亿元，既疏解了非首都功能，又推动了河北经济社会发展。

    推进开发区产业空间布局优化，突出生态保护与绿色生产并重

    开发区的发展依托城市、服务城市，但开发区在发展过程中，有少数企业耗能较高、排放较多，影响了环境和城镇居民生产生活。因此，中央在“十三五”规划纲要中提出了五大发展理念，尤其是绿色发展应作为开发区新常态下“第一理念”和“第一要务”。

    在开发区创新发展过程中，要做到开发区产业布局的最优化，这不是一般意义上的产业平行移动，而是突出生态保护和绿色生产并重。一方面要保护好既有的生态，另一方面在生产过程中实行绿色生产，努力实现零排放。同时，也要用开发区最小的空间，换来产业布局效益的最大化。

    如天津北辰经济技术开发区从自身的特点和能力出发，优化产业布局，主动接收北京领军企业和科技含量高的大项目。3年来，已成功吸引北京领军高科技企业109家，累计投资额达166.82亿元。较为典型的是，他们仅用1700亩土地的空间，接收了北京精雕数控机床等优质高端制造类项目15个，引来了87亿元投资。

    又如山东省德州市紧挨河北省，距北京的空间距离300公里，是外省市中唯一被列入京津冀协调发展的一个城市。在落实京津冀协调发展战略中，德州市开发区从本地的区位特点出发，提出打造京津冀南沿的绿色屏障，先后投资43亿元，建成340平方公里的绿化带，拆除了开发区原有的化肥厂和火电厂，并对开发区内的10个村庄实行了整体搬迁。在打造绿色屏障过程中，他们还创新建立“1+2+N”工作机制，真正实现了生态保护和绿色生产的双赢。

    探寻开发区产业发展和延伸的契合点，突出要素比较与产业梯度转移并重

    全国开发区有企业几百万家，仅北京经济技术开发区就有近2万家，天津经济技术开发区近1.3万家，而每个企业的产品都有上游和下游之分。在开发区的产业发展过程中，每个产业都要寻找产业的延伸和契合点，这既是开发区产业发展的客观要求，也是中国开发区创新发展的必然趋势。在产业和企业发展过程中，要突出要素比较和产业梯度转移并重，遵循产业规律，实行新的产业配置，实现效益最大化。

    如广东湛江开发区利用滩涂和港口优势，主动接收上海宝钢集团钢铁产业的转移，建立了宝钢湛江分厂，目前产能1000万吨，投资近700亿元，使30余家配套企业找到产业的契合点。在要素比较过程中，还要突出产业梯度转移，由产业相对集中的东部沿海地区，向产业比较薄弱的西部地区转移。以一汽、东风、吉利为例，他们在成都龙泉开发区入驻，开设了奔腾、神龙、沃尔沃等知名品牌整车生产线，聚集了近300家汽车配套企业，生产了181个汽车主机及关键零部件。目前，龙泉开发区平均一分钟即可产出一辆新车，年产量达75万辆，成为我国最大的汽车生产基地之一，不仅推动了龙泉开发区的产业结构调整，也推动了我国西南地区制造业高地的形成。

    强化开发区企业主体创新，突出集聚研发与成果转化并重

    企业是开发区创新主体，要发挥好人才、资金、环境等创新要素的作用，使科技创新和成果转化相得益彰，突出集聚研发和成果转化并重。

    以北京中关村科技园为例，1988年创建之初仅是单一园区，如今已发展到“一区十六园”，总面积达488平方公里。目前中关村科技园区拥有高校40多所、科研院所206家，常住区域内的院士532人，占全国36%，设有国家重点实验室112个，国家级企业技术中心38家，从事创新研发的海归人员1.8万人，中国“千人计划”中有874人在园区企业从事研发创新，形成了企业研发要素的高度集聚。2016年，中关村园区企业专利申请量超过4万件，其中授予发明专利超过1万件，高新科技产值占全国的1/7、北京市的1/4。

    这种以“研发创新集中、研发人员集聚、研发装备集群”的集聚研发效应，极大地激发了企业创新的积极性，形成了企业创新高地，形成了“集聚研发、成果转化、异地生产、产业联动”的新模式。3年来，北京中关村科技园区科技成果先后在天津和河北两地开发区中落户生根。如秦皇岛经济技术开发区在128平方公里的规划中，专门辟出77平方公里为新兴产业园区，去年主动接收北京中关村科技成果的转化，联合成立了“中关村科技生命园秦皇岛分园”，重点围绕微生物、高效生物催化合成、生物材料等新科技、新成果，加强共性技术和关键技术的转化与孵化。

    实施开发区全产业链监管，突出合作与效益并重

    开发区企业产品众多，许多企业产品在全国已产生较大影响，形成了产业集群和要素集聚。在产业延伸和配套过程中，应保证产品质量，让不同的配套企业在同一产业链中既合作又竞争。这就需要各地开发区实施对产业链的全过程监管创新，实现监管同步，突出合作和效益并重。

    如杭州娃哈哈集团从当初3个人、14万元创业起家，经过30多年发展，现已发展成为中国规模最大、效益最好的饮料龙头企业。目前，在全国29省（市）建有58个基地、150余家分公司，拥有员工3万人，2015年销售总值达720亿元。为了保证全产业链和企业产品质量，开发区和集团公司创新了对产业链的全过程监管，从产品的源头抓起，到生产的过程以及市场销售，都有十分清晰的记录。为了保证这种监管落到实处，他们还通过科技手段创新，在生产过程中推广工业机器人，强化监管水准，基本做到了全产业链生产标准化、产品设计标准化、市场销售标准化，保证其在全国饮料行业中的龙头地位。

    又如，昆明开发区是一个综合性工业园区，已形成装备制造、生物医药、烟草生产及电子信息为主导的特色产业。为了加强对烟草产业的监督，保证烟草业的健康发展，昆明开发区和企业主动与烟草原料种植基地的工商、农业、卫生等部门合作，联合组成质量监管网络，保证烟草从原料种植到卷烟生产全过程的标准化，保证了烟草业生产质量，使云南的卷烟生产在全国烟草市场中一直享有较好声誉。

    打破行政区划藩篱，让产业“飞地”入园，突出“所有”与“所在”并重

    开发区分布在不同的省（市、区），都有各自的发展目标和产业发展规划。在创新发展过程中，各级开发区应从实际出发，探寻体制创新，以“不求所有、但求所在”的发展思路，解决开发区发展的空间制约问题。

    目前，有很多开发区成了“两地人”，即开发区（园区）所在地从属另一个行政区划管辖，而园区建设的主体则是以另一个行政区划的开发区为主导，这就带来了“所有”和“所在”的矛盾。面临这样的新情况，各地开发区从协调发展的大局出发，解放思想，主动处理好“所有”与“所在”的关系，“不求所有，但求所在，不求单赢，力求共赢”。较早实行“两地人”、实行“飞地”落户的开发区，是江阴开发区。他们从1996年开始尝试跨江“飞地”发展，从江南的江阴开发区到江北的靖江开发区设点，建立江阴开发区分区，解决江阴开发区发展空间的土地制约。